Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalogah in pooblastilih policije – mnenje

Policijski sindikat Slovenije je na Ministrstvo za notranje zadeve v zvezi predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalogah in pooblastilih policije podal spodnje mnenje.

Obveščamo, da smo posredovano gradivo, ki se nanaša na predlog sprememb Zakona o nalogah in pooblastilih policije, preučili. V nadaljevanju vam podajamo negativno stališče Policijskega sindikata Slovenije do predlaganega 12. člena, ki opredeljuje uporabo poligrafskega postopka pri zagotavljanju notranje varnosti.  

Mnenje Policijskega sindikata Slovenije: 

Trenutno veljaven člen v Zakonu o nalogah in pooblastilih policije: 

48. člen

(poligrafski postopek) 

(1) Pri preiskovanju kaznivih dejanj smejo policisti ob upoštevanju okoliščin kaznivega dejanja kot pripomoček izvesti poligrafski postopek. Ob začetku postopka morajo osebo seznaniti:

  • z namenom in načinom izvedbe poligrafskega postopka ter delovanjem poligrafskega aparata,
  • da se poligrafski postopek sme opraviti le z njenim soglasjem in
  • da se rezultati poligrafskega postopka ne morejo uporabiti kot dokaz v kazenskem postopku.
  • Poligrafski postopek se sme izvesti samo s pisnim soglasjem osebe. Pisno soglasje za poligrafski postopek mladoletnika izdajo starši ali skrbnik. Če so starši ali skrbnik osumljeni kaznivega dejanja zoper mladoletnika, pisno soglasje izda pristojni center za socialno delo. Poligrafski postopek se ne sme izvesti zoper otroka.
  • Policist mora prekiniti poligrafski postopek, če oseba soglasje zanj umakne ali če policist ugotovi, da je oseba v psihofizičnem stanju, ki ni primerno za ta postopek.
  • Minister predpiše način pridobitve soglasja in način seznanitve osebe po prvem odstavku tega člena. Tehnične kriterije in postopek izvedbe poligrafskega postopka z internim aktom določi generalni direktor policije. 

Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalogah in pooblastilih policije: 

12. člen  

V 48. členu se v prvem odstavku:

  • napovedni stavek spremeni tako, da se glasi: »Pri preiskovanju kaznivih dejanj in zagotavljanju notranje varnosti v policiji smejo policisti ob upoštevanju okoliščin kaznivega dejanja ali ocene tveganja, iz katere izhaja ogrožanje notranje varnosti policije, kot pripomoček izvesti poligrafski postopek.«,
  • v tretji alineji pred piko na koncu stavka doda besedilo »ali notranje varnostnem postopku«. 

Iz gradiva predloga zakona: 

S predlaganimi spremembami se možnost poligrafskega postopka določa tudi za potrebe notranje varnostnih postopkov, s katerimi policija preprečuje, odkriva, ocenjuje, analizira in preiskuje odklonske pojave in ravnanja ter izvaja ukrepe za zmanjšanje tveganj za krnitev integritete uslužbencev policije in policijskih enot. 

K 12. členu:

Uslužbenci policije so zaradi narave dela na določenih delovnih mestih bolj izpostavljeni tveganjem korupcije, izsiljevanja, groženj in drugim tveganjem. S predlagano spremembo 48. člena ZNPPol se možnost poligrafskega postopka določa tudi za potrebe notranje varnostnih postopkov, s katerimi policija preprečuje, odkriva, ocenjuje, analizira in preiskuje odklonske pojave in ravnanja ter izvaja ukrepe za zmanjšanje tveganj za krnitev integritete uslužbencev policije in policijskih enot (31. člen Zakona o organiziranosti in delu v policiji). Policija bo poligraf uporabljala kot pripomoček pri zbiranju obvestil in kot preventivni ukrep s katerim bi preverila podatke o odklonskem ravnanju uslužbenca.  

Številna delovna mesta zaradi narave dela ne omogočajo stalnega nadzora nad delom uslužbenca policije. Njegova tajnost delovanja in avtonomnost sta pogoj za uspešno izvedbo naloge, učinkovitost (zakonitost, strokovnost, integriteta) pa v veliki meri temelji zgolj na zaupanju organizacije do posameznika. Ko posameznik razkrije podatke nepoklicani osebi, (lahko) razkrije sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za javno varnost, ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. Razkritje podatkov nepoklicani osebi (bi lahko) hudo škoduje varnosti in interesom Republike Slovenije. Dosledna odgovornost zaposlenih ni atribut, ki bi preprečeval tveganja, zato se poleg že vzpostavljenega sistema ocenjevanj tveganj za posamezna delovna mesta v Aktu o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v policiji, s predlogom dodaja tudi poligrafsko metodo, ki jo v tujini uporabljajo že kot pogoj za zasedbo določenih delovnih mest in kot pripomoček za preverjanje integritete posameznika med samim delom. 

Policija bo poligrafski postopek uporabljala le s soglasjem posameznika. Kot preventivni ukrep bo policija poligraf uporabljala za posamezna delovna mesta, ki so posebej izpostavljena zlasti tveganjem korupcije, izdaji tajnih in varovanih podatkov policije. Poligrafski postopek bo pripomoček, ki bo omogočal kakovosten razgovor s posameznikom in presojo tveganj posameznika. Rezultat poligrafskega postopka ne bo pogoj za zasedbo delovnega mesta. Rezultatov poligrafskega postopka ne bo mogoče uporabiti kot dokaz v kazenskem postopku ali notranje varnostnem postopku, bo pa pomemben pripomoček, s katerim bo policija načrtovala izvedbo drugih notranje varnostnih ukrepov.   

OBRAZLOŽITEV mnenja Policijskega sindikata Slovenije 

Policijski sindikat Slovenije je po prejemu predloga novele ZNPPol, ki vsebuje dopolnitev 48. člena veljavnega zakona tako, da bi se poligrafski postopek lahko uporabil tudi zoper uslužbence Policije iz razlogov notranje varnosti, prejeti predlog preučil in zaključil, da se s predlogom NE STRINJA. 

Pri preučevanju predloga so bili upoštevani naslednji zaključki: 

  1. Praksa uporabe poligrafskega postopka zoper uslužbence policije v notranje varnostnem postopku v primerljivih državah ni znana:

– predlagatelj zakona ni navedel podatkov o uporabi poligrafskega postopka zoper uslužbence policije v državah EU ali drugih primerljivih državah. 

  1. Namen poligrafskega postopka

Pritožbeni senat Vrhovnega sodišča je v izpodbijani sodbi (in v razveljavitvenem sklepu na straneh 9-11) na stališču, da rezultati poligrafske preiskave niso zakonit dokaz, ker se z uporabo poligrafa krši spoštovanje osebnosti obdolženca in njegovo dostojanstvo kot ustavno zajamčeni pravici in temeljni svoboščini po 18., 21., 4. alineji 29. člena in drugih členov Ustave ter tretjem odstavku 266. člena in osmem odstavku 227. člena ZKP. Poligraf je naprava, ki z “relativno visoko stopnjo zanesljivosti” zazna povečane reakcije preiskovanca na določena vprašanja, na te reakcije pa ta z voljo ne more vplivati. Na podlagi takih reakcij strokovnjak za poligrafiranje ugotovi, ali je preiskovanec v odgovorih na določena vprašanja lagal. Z izvedbo takšnega dokaza bi sodišče “tvegalo, da se obdolženec obremeni, ne da bi na to lahko vplival”. Zavrača tudi stališče zagovornika, da se rezultati poligrafske preiskave lahko uporabijo samo v korist obdolženca, ker bi to stališče lahko privedlo do široke uporabe poligrafa in psihičnega pritiska na osumljence, da bi zavrnitev testa vplivala na odločitev sodišča o krivdi. Za takšno selektivno dovolitev dokaza tudi ni nikakršne opore v zakonu. Poligraf pa lahko uporablja policija v skladu s tretjim odstavkom 54. člena Zakona o policiji v predkazenskem postopku s pisno privolitvijo preiskovanca zato, da zoži krog osumljencev, vendar pa je treba vse listine o tem testiranju na podlagi 83. člena ZKP izločiti, saj obdolženec ni bil poučen po četrtem odstavku 148. člena ZKP.[1] 

Varuh človekovih pravic meni, da je uporaba poligrafskih testiranj prekomeren in nesorazmeren poseg v zasebnost, osebnostne pravice in dostojanstvo zaposlenih, zato se ne bi smel uporabljati na področju delovnih razmerij brez izrecne zakonske podlage, še posebej ne v javnem sektorju. Menimo, da se poligrafsko testiranje na področju delovnih razmerij ne bi smelo uporabljati tudi ob soglasju zaposlenih, saj to soglasje v večini primerov ne bi bilo izraz prave in svobodne volje zaposlenega, ki ni v enakopravnem odnosu s svojim delodajalcem. Ne vidimo tudi primerov na področju delovnih razmerij, ki bi opravičevali tako močan poseg v osebnostne pravice in dostojanstvo delojemalcev. Menimo, da lahko delodajalci za uveljavljanje svojih pravic in interesov uporabijo druge, milejše in za zasebnost in dostojanstvo delavcev manj invazivne metode in ukrepe. 

Poligrafski postopek pri nas sicer ureja Zakon o nalogah in pooblastilih policije (ZNPPol) v 48. členu v zvezi s postopki odkrivanja storilcev kaznivih dejanj. Namen tega postopka, ki je natančno urejen z zakonom, je predvsem indic za izločitev posameznih osumljencev. Postopek se izvaja le na podlagi vnaprejšnjega pisnega soglasja, ki se lahko kadarkoli umakne. Poligrafski postopek na podlagi ZNPPol se torej izvaja v korist osumljenega posameznika, zato menimo, da ga ne bi smeli nekritično prenašati na področje delovnih razmerij.   

Pojasnjujemo še, da pravico do zasebnosti in osebnostne pravice varuje Ustava Republike Slovenije v 35. členu. V njem zagotavlja nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti ter osebnostnih pravic. Nadalje je pravica do zasebnosti varovana v 134. členu Obligacijskega zakonika, ki določa, da ima vsakdo pravico zahtevati od sodišča ali drugega pristojnega organa, da odredi prenehanje dejanja, s katerim se krši nedotakljivost človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja ali kakšna druga osebnostna pravica, da prepreči tako dejanje ali da odstrani njegove posledice. Sodišče oziroma drug pristojni organ lahko odredi, da kršitelj preneha z dejanjem, ker bo sicer moral plačati prizadetemu določen denarni znesek. Pravica do zasebnosti je varovana tudi z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki v prvem odstavku 8. člena določa, da ima vsakdo pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja.[2] 

  1. Poligrafski postopek ni dovolj zanesljiv: 
  • Na podlagi pregleda različnih virov[3] se lahko zaključi, da je zanesljivost poligrafskega postopka odvisna od tega, kdo podaja oceno. Avtorji, ki zagovarjajo poligrafski postopek navajajo 95% ali 99% zanesljivosti, medtem ko bolj kritični avtorji govorijo le o 60% do 79% zanesljivosti (točni in koristni izvidi). Dejstvo je, da poligraf zaznamuje različne fiziološke reakcije zaslišane osebe, ki jih ta praviloma ne more obvladati. Fiziološke spremembe se lahko spreminjajo in so odvisne od količine čustev, ki jih neka oseba doživlja med odgovarjanjem na zastavljena vprašanja. Takšno odzivanje je mogoče zaznati in registrirati, vendar veliko težje pravilno interpretirati. Poligraf ne zazna resnice ali laži, saj ne zna ločevati med govorjenjem resnice in strahom oziroma nervozo, ki jo med testiranjem doživlja nedolžna oseba, ki se boji, da bi jo naprava spoznala za krivo. Nasprotno pa nekateri ljudje nimajo slabe vesti pri laganju in ko se zlažejo, poligraf tega ne zazna.
  • Vrhovno sodišče je v odločbi I Ips 447/2006 z dne 7. 9. 2007 (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča Up-3367/07 z dne 2. 7. 2009), še jasneje pa v odločbi I Ips 185/2009 z dne 29. 10. 2009 zavzelo stališče, da so rezultati poligrafske preiskave do te mere nezanesljivi, da v kazenskem postopku ne morejo biti dovoljen dokaz, ter da sodišče z zavrnitvijo nedovoljenega dokaza ne krši pravice do obrambe. V odločbah Kp 5/2005 z dne 2. 11. 2005 ter I Ips 262/2007 z dne 14. 2. 2008 je Vrhovno sodišče pojasnilo tudi, da rezultati, ki so pridobljeni s pomočjo poligrafiranja, niso pridobljeni v skladu z določbami ZKP, saj oseba nima nadzora nad rezultati izpovedovanja, zaradi česar tudi z vidika načelno sistemske rešitve poligrafiranje v kazenskem pravu ne sme biti dovoljeno kot dokaz, četudi bi obdolženi želel to vrsto zasliševanja. Zato je poligrafski postopek kot pripomoček mogoče uporabiti le v predkazenskem postopku (najpogosteje za izločanje osumljencev kaznivih dejanj) in se ga v kazenskem postopku ne upošteva. Če bi bil standard zanesljivosti poligrafskega postopka dovolj visok, bi se lahko uporabljal tudi v kazenskem postopku. 
  1. Uporaba poligrafskega postopka za preverjanje uslužbencev je neetična:
    • Poligrafski postopek vsebuje elemente neprostovoljnosti, saj oseba nima nadzora nad rezultati izpovedovanja. V veliko državah po svetu se do poligrafa goji negativna stališča in dvomi v njegovo uporabnost, saj posega v temeljne človekove pravice. Poligrafska tehnika se uporablja predvsem tam, kjer preiskovalci uporabljajo obtožilne tehnike, s katerimi poskušajo pridobiti izjave, ki so za testirano osebo obremenilne, ali celo pridobiti priznanje dejanja. Zato poligrafsko zasliševanje oseb lahko razumemo kot prisilno zasliševalsko tehniko, ki ima učinek zastraševanja. Poligrafska preiskava ni etična, ker izhaja iz nezaupanja v človeka, kar občutijo tako nedolžne kot krive osebe, odklonitev testiranja pa pomeni za preiskovalce indic krivde. Ne glede na to nevarnost osebe v praksi zavračajo preiskavo iz različnih razlogov, najpogosteje zaradi strahu, da bi se ob testiranju odkrila kaka neprijetnost iz njihovega osebnega življenja, ki nima povezave s preiskavo, ali pa jim je taka preiskava ponižujoča in ne želijo pristati na test.

Tudi, če velja, da je točnost podatkov 90%, je neetično, da se ob poznavanju takega 

podatka, ki lahko pomeni 10% napačnih rezultatov, zagovarja poligrafski postopek kot primerno metodo za preverjanje uslužbencev.[4] 

  1. Možnost zlorabe poligrafskega postopka:
    • Že iz obrazložitve predlagatelja k 12. členu predloga zakona izhaja, da bi Policija poligrafski postopek uporabljala kot preventivni ukrep pri katerem se bi »omogočalo kakovosten razgovor in presoja tveganj posameznika«. Iz navedenega izhaja, da bi lahko preverjala uslužbence tudi »na zalogo«, brez kakršnegakoli temelja za vodenje nekega notranje varnostnega postopka. Poligrafski postopek bi se lahko uporabil za izvajanje različnih pritiskov na podrejene uslužbence, tudi za izvajanje mobinga in šikaniranja posameznega uslužbenca. Ne glede na razlog, zaradi katerega bi uslužbenec zavrnil poligrafski postopek, bi pred delodajalcem ali sodelavci lahko veljal za krivega in bi se lahko vzpostavilo nepremostljivo nezaupanje, čeprav ne bi obstajali nobeni drugi utemeljeni razlogi kot odklonitev testiranja. Pri tem je treba tudi poudariti, da delovnopravna zakonodaja ščiti šibkejšo stranko in je dokazno breme na strani delodajalca. Vzpostavitev poligrafskega postopka za preverjanje uslužbencev Policije pa bi obrnila proces dokazovanja in bi pomenila, da mora uslužbenec delodajalcu dokazovati svojo nedolžnost. 

V Policijskem sindikatu Slovenije zato menimo, da bi bila uvedba poligrafskega postopka za namen preverjanja samo uslužbencev Policije diskriminatorna, saj bi bili v primerjavi z drugimi poklici oziroma javnimi uslužbenci v slabšem položaju. Uporaba poligrafskega testiranja v delovnopravnih razmerjih predstavlja prekomeren in nesorazmeren poseg v zasebnost, osebnostne pravice in dostojanstvo zaposlenih še posebno, ker je delavec v podrejenem položaju naproti delodajalcu, kar pa bi v policiji lahko povzročilo nepopravljive posledice.  

Zato se bi s predlagano spremembo zakona lahko strinjali (kljub vsem zadržkom) le pogojno, ko bi se uvajala možnost poligrafskega postopka zoper vse javne uslužbence in državne funkcionarje, brez izjem, ko bi to terjali razlogi preverjanja dela na določenih delovnih mestih, ki so bolj izpostavljeni tveganjem korupcije, izsiljevanja, groženj in drugim tveganjem (npr. pričanje državnega funkcionarja pred določeno komisijo Državnega zbora RS, itd. ). Z navedenim ukrepom bi na enakovreden način preprečevali, odkrivali, ocenjevali, analizirali in preiskovali odklonske pojave in ravnanja ter izvajali ukrepe za zmanjšanje tveganj za krnitev integritete vseh javnih uslužbencev in državnih funkcionarjev oziroma državnih organov R Slovenije.  

Na podlagi tega menimo, da je predlog ministrstva za notranje zadeve v zvezi poligrafskega testiranja v tako imenovanem notranje varnostnem postopku v nepodrednem nasprotju z naslednjimi pravicami in temeljnimi svoboščinami iz Ustave Republike Slovenije:

  • členom (enakost pred zakonom);
  • drugim odstavkom 21. člena (varstvo človekove osebnosti in dostojanstvo),
  • členom (enako varstvo pravic), in
  • členom (varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic). 

Prav tako menimo, da uporaba poligrafa zaradi podrejenega odnosa delavec vs. delodajalec ogroža pravice iz 18. člena Ustave RS saj se lahko upravičeno domneva, da bo delavčeva privolitev v poligrafsko testiranje izsiljena, zlorabljena, sugestivno naravnava zaradi podrejenosti, stigmatizacije, stiske, strahu…,pred ukrepi delodajalca.   

Utemeljujemo, da je načelo prostovoljnosti temeljno načelo v poligrafskih postopkih (pisno soglasje)[5], vendar izvajanje tega načela v predkazenskem postopku ni mogoče enačiti z izvajanjem v civilnih oziroma delovnopravnih postopkih. Načelo prostovoljnosti v poligrafskem postopku mora biti zagotovljeno formalno in dejansko. Formalno je v predkazenskem postopku to načelo izkazano s pisno privolitvijo osebe, dejansko pa z načelom delitve oblasti. Oseba, ki je v predkazenskem postopku »pozitivna« na poligrafskem testiranju ali pa ga recimo odkloni, ne more trpeti nobenih posledic saj sodišče kot neodvisna veja oblasti nima vpogleda v rezultate poligrafskega testiranja niti ni seznanjena z razlogi za odklon.  Načelo prostovoljnosti v civilnih in delovnopravnih postopkih pa odpira številna vprašanja tako s pravnega kot strokovnega vidika. S pravnega vidika trčimo ob procesno neveljavnost in privilegij zoper samoobtožbo, saj poligrafski postopek vodi policija kot delodajalec, ki hkrati vodi notranje varnostni oz. delovnopravni postopek, ob tem pa še odloča o morebitnih ukrepih zoper delavca. Tako s strokovnega kot pravnega vidika se v takšnem »odnosu« pojavlja utemeljen dvom v dejansko prostovoljnost, ob zavedanju, da poligrafski postopek predstavlja invaziven poseg v človekovo telo oziroma v človekove pravice in temeljene svoboščine, Na ta način se lahko uveljavlja t.i. »prikrita prostovoljnost«. V takšnem poligrafskem postopku tako ni mogoče ločiti ali je psihofiziološka reakcija poligrafiranca sprožena zaradi strahu pred odkritjem in privzgojenim psihološkim kompleksom krivde ali pa je reakcija posledica strahu pred izgubo delovnega mesta, položaja, pogodbe o zaposlitvi, stigmatizacijo itd.. 

[1] Sodba Ips 447/2006

[2] https://www.varuh-rs.si/sl/sporocila-za-javnost/novica/stalisce-varuha-poligraf-v-na-podrocju-delovnih-razmerij-nedopusten/ 

[3] Uporabljeni viri: GUZVIĆ Tina (2013), povezava na https://dk.um.si/Dokument.php?id=59516; VOVK Anita (2009), https://dk.um.si/Dokument.php?id=10142; ŠMON Sanja (2020), povezava na https://dk.um.si/Dokument.php?id=146890; ZUPANČIČ Blaž (2015), povezava na https://dk.um.si/Dokument.php?id=79110.

[4] Sodba I Ips 12986/2010-97, povezava na https://www.sodisce.si/vsrs/odlocitve/2012032113053503/.

[5] Tretji odstavek 48. člena ZNPPol: Poligrafski postopek se sme izvesti samo s pisnim soglasjem osebe. Pisno soglasje za poligrafski postopek mladoletnika izdajo starši ali skrbnik. Če so starši ali skrbnik osumljeni kaznivega dejanja zoper mladoletnika, pisno soglasje izda pristojni center za socialno delo. Poligrafski postopek se ne sme izvesti zoper otroka.